从成因解析如何把控出口退税的执法风险

一、出口退税执法风险的表现形式与成因分析

(一) 出口退税执法风险的表现形式

1.出口退税管理的风险。主要表现为出口退税备案信息是否准确、税务机关对出口企业性质的认定是否准确、退税方式是否选择准确、发布欠税公告是否及时、注销户和非正常户的认定是否及时准确等等。

2.出口退税检查的风险。主要表现为税收行政行为的程序违法问题，如检查人员是否按规定出示税务检查证、税务机关是否按规定履行告知义务、收集的证据是否合法合理、检查手段是否合法、是否违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施等等。同时，还存在引用法律法规是否正当的问题。如《税务处理决定书》、《税务处罚决定书》作出的决定是否引用法律法规等高级次条文，是否涉及引用内部文件、工作规程及指引等低级次条文的问题。

3.出口退税执行的风险。主要表现为税务机关

内部规范性文件的制定是否规范，出口退税政策时常发生变化，执法人员难以迅速掌握，政府部门过分强调税务机关的退税职能，导致为促进外贸发展加快退税进度的压力过大。此外，其他部门管理和监控的失位、缺位也会给税务机关执法带来很大的风险。如海关查验出口货物的比例过低，造成虚假货物报关诱发出口骗税的风险。

(二) 出口退税执法风险的成因

1.出口退税管理机制不完善。一是现有出口退税法律法规层次较低。目前，出口退税政策多数是财政部或国家税务总局出台的规范性文件规定的。省或市级税务机关会根据上级文件精神，结合当地实际情况再下发或转发更细致的要求，文件过多不易掌握，一定程度上增加了税务人员的执法风险。二是出口退税审核制度不满足实际需求。出口退税无纸化审核是未来发展的趋势，但电子数据比对局限于案头，对出口企业实际经营情况了解出现脱节，即使在审核中发现疑点，但查处的职能与技能也十分有限。三是打击出口骗税的专项制度未形成体系。深层次挖掘，出口骗税问题的根源在制度管理上。完全依附利用信息化手段和企业自查自防的方式还远不够，必须建立一套打击出口骗税的专项制度和方法，利于长远管理，长治有效。

2.增值税税制存在缺陷。一是农产品收购发票抵扣政策影响了增值税征扣税链条的有效运行。如农产品抵扣政策采取“前免后抵、自开自抵”的方式，造成购销双方相互制约的增值税征扣税链条机制熔断，在税制层面为虚开收购发票、通过洗票骗取出口退税提供了可能。二是金税工程“以票管税”的运行模式存在漏洞。随着金税工程的不断升级，对虚假发票的管理卓见成效，基本上解决了票流和信息流的监控问题，但对资金流、货物流仍无法实施有效监控，特别是对农产品收购、货物零售等增值税链条的各环节未实行全覆盖。三是增值税优惠政策应用过多。主要包括增值税“即征即退”、“先征后退”等在内的优惠政策，其本意是扶持相关产业更好地发展，但在实际管理中，往往成为不法分子乱开票、虚开票的空子，导致增值税实际税负低于名义税负。

3. 部门间权责分离、监管脱节。一是退税部门与税务机关外部职能管理部门脱节。由于海关抽检率过低，带给不法分子虚假报关、以少报多、货物空转获取真实单证的机会。二是退税部门与税务机关内部相关部门脱节。主要体现在征、退税管理不衔接，征管部门以征收管理作为重点，认为防范、打击骗税是退税部门的事情，加之出口退税业务复杂，一直以来游离于各征管部门的重点管理之外。对退税部门而言，出口货物函调是判断企业退税真实性的主要依据，征管部门实地调查回复的函调如果未如实反映实际情况，就会导致退税审批严重误判。

4.退税机构的基本保障不足。一是退税管理人员明显不足。根据《国家税务总局关于下发< 全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.1 版）>的通知》（税总发〔2015〕162 号，以下简称《规范1.1》）的要求，外贸企业出口退税一般集中在市级国税机关进行审批，生产企业出口退税下放至基层税务机关进行审批。因此，市级国税机关不仅要负责全市进出口税收政策及业务的管理与落实，还要负责外贸企业退税受理、计算机审核、函调协查、系统维护等具体业务，而人员配置平均为4-5 人，过于薄弱。县（区）级国税机关要负责生产企业或外贸企业退税受理、机审、复审以及函调协查等工作，人员基本处于多岗兼职，应付日常案头审核已压力较大，难以抽出更多时间掌握出口企业的真实经营情况，疲于应付的现状尤为明显。二是业务技能层次不高。出口退税业务具有单一性，并且计算复杂、政策多变，部分税务人员带有畏惧情绪，不愿主动学习，综合素质不高、能力不强，在执法中经常出现程序不到位、制作文书不严谨、引用条文不正确、性质认定不准确等错误，增加了执法风险。

二、出口退税风险管理的国际经验借鉴

出口退税是世贸组织（WTO） 成员国通用的一种促进出口的税收优惠措施。近年来，世界许多国家经过探索，在防范骗税、减少风险等方面取得了较为成功的经验。

（一）出口退税方式

世界各国一般采用两种出口退税方式：一种是在货物购进时免征增值税或其他流转税，在货物出口时以不含税的价格出口，不再退税；另一种是货物购进时照常征收其流转税，待实际出口货物时，再将其所负担的流转税退还。两种方式相比较，采取先征税、后退税方式的国家居多。

（二）出口退税机构

目前,许多国家基本上不另设专职的出口退税机构，征税与退税均为常规管理。而以德国为代表的国家专门设置了出口退税机构，他们与外部部门密切配合，保证征税与退税周密衔接，体现了征退一体化的特征。

（三）出口退税程序

大多数国家采用出口退税企业申报制度，与征税业务一起按月或按年申报，无需税务机关审批。如英国企业在货物出口后，直接与内销货物一同申报，当应纳税额小于零时，直接退还增值税，无需审批，报关相关资料留存企业备查；法国实行“先退后查”政策，先将税款退给企业，在以后期间进行检查，如有违法行为，则加倍重处。

（四）出口骗税防范

许多国家采取严格的管理措施，将税前、税中和税后三阶段的管理相结合，实行税前检查、退（免）税时审查和税后补救，有效防止不法企业的出口骗税行为。如意大利通过税务机关内部的网络，实现与主要外部行政机关的数据交换，达到了信息共享、互通协同的能力。如德国的出口货物须经海关检查和通关部门的确认才可出口，并在出口货物报关单上加盖两个部门的印章，以此申请出口退税。同时，将退税管理环节前移，对大型出口企业派遣常驻人员。税务机关若对出口货物申报有疑问，可随时向海关查询，在结汇方面有疑问，还可向外汇、银行等部门查询。

三、防范出口退税执法风险的思考

(一) 完善健全税法体系，堵塞出口退税执法风险漏洞

1.提升相关税法层次,修订现行法律法规。建议将各暂行条例上升为法律，提高法律效力，以法控税，减少执法风险。同时, 修正《税收征管法》中不切实际、原则性强、操作性差、潜伏职业风险的条款，比如，关于不征少征税款渎职犯罪的规定。建议增加相关涉税部门不履行协税护税义务的责任条款，充分发挥相关部门协税护税作用，提高执法效果。

2.完善增值税制度,慎用税收优惠政策。增值税制度是出口退税制度的根基。首先，规范增值税优惠制度，对造成增值税征扣税链条断裂的优惠政策应以取消，确保增值税征扣税链条的完整性；其次，规范、统一增值税抵扣凭证，规定企业只能凭增值税专用发票进行抵扣，取消农产品收购凭证等其他增值税抵扣凭证，推广农产品增值税进项税额核定扣除办法，逐步解决收购农产品等进项抵扣难以控制的问题，强化增值税征收管理，防范和打击虚开增值税专用发票等违法犯罪行为。

（二）细化工作管理流程，规范出口退税执法行为

1.规范内部管理职责。对退税备案管理、评估管理、审核管理等规定进一步细化完善,使出口退税管理规范化。

2.建立出口退税率调整机制。根据出口商品骗税风险的大小及骗税形势，适当降低部分商品出口退税率,特别是降低服装、电子产品等退税风险较大的商品的退税率，降低骗税的利润空间,让不法分子无利可图。

3.统一出口企业退税方式。目前,我国采用“免抵退税”和“免退税”两种出口退税方式，鉴于“免退税”内销纳税与外销退税的计算分离，造成实际管理中外贸企业征、退税衔接有异，建议将出口退税方式调整为“免抵退税”一种方式，以利于防范骗税。

（三）推进“互联网+”应用，预防出口退税执法风险增生

1.出口退税+涉税云服务。目前，出口退税数据集中由各省级国税机关管理，系统林立，数据“孤岛”现象明显，难以进行全国性汇总分析利用。因此，应积极引入云计算技术，在现有设备及资源条件下，搭建全国国税系统上下统一的云计算基础设施体系，形成统一的操控平台，为“互联网+ 出口退税”提供基础保障。

2.出口退税+涉税大数据。利用大数据风险导向思维，深化大数据应用，打造系统化的风险分析产品，实现对出口退税全过程、无遗漏的监控，并构建集风险管理分析识别、等级排序、应对处理、过程监控和绩效评估等功能为一体的风险防控平台。

3.互联网+便捷退税。加快出口退税无纸化推进步伐，在海关报关单无纸化的基础上，实现出口退税申报网络化、审批无纸化、退库电子化，并提供退税办理进度网上跟踪，以减轻企业负担，降低退税成本。

(四) 加强干部队伍建设，杜绝出口退税执法风险隐患

1.加强法制教育和思想道德教育。通过组织干部旁听法院庭审、建立“法制干部定期听审”制度等灵活多样的方式，努力培养执法人员的依法行政意识和风险防范意识，提高防范风险与化解危机的能力。

2.加强税法和税收知识培训。通过设立出口退税人才库、成立业务团队、加强业务培训、编写案例指引等方式，帮助基层出口退税人员快速提升业务水平。

3.充实基层出口退税人员数量。目前，《规范1.1》明确规定了出口退税设置9 类岗位，并要求“审核同一企业同一批次的出口退(免)税，审核岗、调查评估岗不允许兼岗，复审岗不得兼任上述岗位”。对此，市级退税部门至少应设置5 人以上，业务较多的地区尽可能多设人员；县(区)局一般不单设进出口税收管理部门，人员多为兼职，但应保障至少有1 人专职从事出口退税工作。

4.建立健全公正合理的奖惩机制。加强和整合现行目标管理考核、征管质量考核、税收质量考核、税收执法责任制考核和年度公务员考核等考核制度，探索建立统一的综合考核体系,全面引入制度考核,真正让权力束缚在制度的牢笼中。科学设定考核指标，合理确定考核系数，严格落实奖惩制度，真正实现以考核促进税收执法，以考核体现执法实效。

（五）搭建信息资源平台，形成合力，加强出口退税执法风险防范

1.规范税务机关与外部职能部门的协作制度。

税务、海关、商务、外汇、公安等部门协同合作，明确部门责任,加强沟通交流, 共同搭建出口退税防控体系，共同维护良好的退税外部环境，形成多方合力，打击出口骗税违法行为。

2.依法严厉打击骗取出口退税行为。针对目前涉嫌骗税案件查实困难、定性困难等问题，在细化惩处骗取出口退税违法行为法律法规的同时，要加大打击力度，强化打击措施。骗税案件一经公安部门查实，应依法予以从重处理，以震慑不法分子，维护良好的退税环境。

3.实行综合治税的协税网络。充分发挥社会各界在出口退税中的积极作用，建立起政府统一领导下的社会综合治税体系，通过定期召开联席会议或协税护税反馈意见会的形式，加强工商、银行、司法等部门间的沟通合作，互相通报情况，及时化解可能出现的执法风险。